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政府非税收入的问题与加强预算管理研究

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一、问题的提出与文献综述

非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。非税收入的健康发展，不仅事关公共财政体系的健全、财政收入质量改善以及市场发展环境的优化等问题，而且也事关国家治理能力和当前供给侧结构性改革“降成本”的实现问题。但是，继“税收超经济增长”之后，地方政府非税收入的超常增长与管理粗放成为财税领域中的痼疾和亟待解决的问题。

从历史上看，非税收入自中华人民共和国成立后就长期存在，但一直采取“预算外资金”的管理方式。2004年财政部颁布《关于加强政府非税收入管理的通知》，对非税收入的范围进行了明确界定，非税收入的概念自此正式进入人们的视野。党的十八大和党的十八届三中全会以来，加强非税收入管理、提高财政收入质量成为财税改革的重要内容之一。目前来看，明确非税收入的征收依据、分析非税收入增长的成因以及如何治理成为研究的热点和焦点所在。

对于非税收入的征收依据，Duff(2004)认为，非税收入能够确保稀缺资源配置到最有效的领域——用户需求那里；能够改善公共部门的责任，使政府对不同的偏好和需求改变进行回应。Musgrave(1959)认为，非税收入(主体是政府收费)有两种：一种是以规制为目的的收费；另一种是以用户服务为目的的收费。各种政府收费除了要顾及对经济增长和经济效率的影响外，还要考虑其对公平的影响,因此，收费水平的确定应体现公共品消费的准入成本、运营成本和拥挤成本(费雪，2000)。苑广睿(2007)认为，准公共品属性、受益公平原则、降低交易费用、自然垄断和外部性是政府非税收入存在的前提条件,此外，国有资产(资源)的收益体现了公共财政公共性的基本要求。刘尚希(2013)指出，市场经济条件下非税收入的存在是由现代社会政府的双主体性(公共主体、经济主体)和市场条件下的公共风险(公共服务的筹资风险、公共资源的效率损失风险、公共资源的公平损害风险)决定的。许多奇(2013)区分了非税收入理论上的正当性与实际运作的合法性的差异,提出只有在征收和支出的各个环节实行民主,并使这种民主通过相应的法律制度予以落实与表现,政府的非税收入才能取得实质的合法性。

对于非税收入增长的成因，现有文献主要围绕分税制体制、财政竞争、非税收入竞争以及非税收入的特点四个方面展开。首先，从分税制体制的影响来看。黄佩华(2003)、侯一麟(2011)认为，中国现有的政府间财政体制是一个财政责任下放程度很高, 但地方收入比重相对较低,且基本没有或很少有正式税收权力的体制。因此，在正式的税收增长空间有限和地方自由度有限的情况下，对非税收入的攫取必然成为地方政府的理性选择(陈抗等，2002)。即使考虑到政府间财力调节手段的税收返还和转移支付的存在，由于存在机会主义行为，也不能很好地激发地方政府的税收努力。罗必良( 2010) 认为，分税制导致地方财政收入和支出的巨大缺口是促使地方政府追求“土地财政”等非税收入的主要原因。王志刚、龚六堂( 2009) 采用实证方法研究财政分权对地方政府非税收入的影响，发现收入分权和地方财政收入自主度同非税收入比例负相关，而财政支出分权则会提高非税收入比例。冯辉(2014)指出，缘于公共事务治理日益增加的压力和财权上收、事责下沉形成的体制背离，使无论是非税收入管理的“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的制度创新，还是“以票管收、银行代理、财政统管”的技术手段创新都不能从根本上解决地方政府与非税收入之间的利益捆绑。怀特(1983)认为，对于风险规避型政府而言，扩大税收之外的非税收入是实现收入来源多样化以减少财政收入不稳定性的理性选择。韦尔奇(2003)提出一个公共财政悖论: 人们不希望提高税收却又要求政府提供更多公共服务。因此，寻找额外收入来源，如增加非税、基金、借债就成为了政府的选择。其次，从财政竞争的影响来看。李永友、沈坤荣(2008) 使用省级数据研究发现财政竞争导致辖区财政支出对非税收入的依赖程度上升，其中的逻辑是税收竞争会迫使地方政府在税率安排上进行“扑向底部”的竞争，而支出竞争则要求其持续加大公共开支，尤其是以基础设施建设为代表的经济性支出。为了平衡预算，税权有限的地方政府必然通过增加非税收入以维持自身的竞争优势。王佳杰、童锦治、李星(2014)的研究同样得出政府间税收竞争以及地方财政支出压力，均会导致非税收入规模扩大的观点。而方红生、张军(2009)的研究认为在中国式分权的治理模式下，越具有竞争性的地方政府就越可能实施扩张偏向的财政政策，也越容易加大对非税收入的依赖。再次，从非税收入自身的竞争来看。孟天广、苏政(2015)认为非税收入的竞争同时存在“同侪效应”和“邻居效应”，同侪效应会驱使地方非税收入增长，而邻居效应则会抑制非税收入增长，他们的计量研究发现，总体上，中国的地级市政府之间的“同侪效应”强于“邻居效应”，这是导致非税收入增长的重要原因。同样是基于非税收入自身的竞争，马海涛、白彦锋、旷星星(2017)实证研究了地方政府任期与非税收入预决算偏离度的关系，对非税收入超预算增长给予了解释。最后，从非税收入的特点来看，众多文献认为，非税收入相对于税收收入，地方政府使用更为自由，且非税收入项目大多与特定时期的政府服务或项目有关，存在时限较短，名目与价格的调整均较为灵活，这无形之中增加了企业“以脚投票”的难度与成本，也削减了地方政府扩大非税收入的顾虑。

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