“合村并居”应纳入法治轨道

孙勇

近期，中国一些省份大力推进“合村并居”工程，引发舆论广泛关注。从我的微信朋友圈就可见一斑：不少朋友为此慷慨陈词，或者转帖转文。

从微信朋友圈的发言看，有不少人反对合村并居，希望能够尽量保存所有自然村落，留住祖先的家园，留住乡愁。这是田园牧歌派的梦想，有点一厢情愿，也不合时宜。当然，也有支持合村并居的。我本人属于合村并居的支持派。

合村并居，亦称“合村并点”，有的地方称之为合村并镇或合村并城。意思是将几个临近自然村整合起来，让村民集中居住在一起。合村并居的初衷是改革落后的农村结构和管理体制，改善群众的生产生活环境，更好地集约土地发展经济。

在中国目前城镇化兼人口老龄化的背景下，人口日益向城市集中、村镇数量减少，是一个可以预见的必然趋势。合村并居最终不可避免，无非是时间长短的问题。放眼全球，在不少国家，由于城市化、经济布局调整或人口减少等原因，合村并居已经成为事实。比如在西班牙，有数千个小镇在逐步消失；在日本，村庄的数量连年减少；在俄罗斯，仅在西伯利亚就有上万个村镇被废弃——这些图景的另一面，实际上就是合村并居，或聚城而居。由此可见，中国地方政府提出合村并居的战略，是顺势而为的理性决策，具有一定的前瞻性。

据媒体公开报道，山东省的合村并居探索一直走在中国前列，而“德州模式”是山东省合村并居的典范。从2008年开始，德州市就开始探索实施合村并居，希望突破村庄数量多、规模小所带来的“三高两难”发展瓶颈。

何谓“三高”？ 一是村级组织运转成本高，基层负担重。二是空心村比例高，土地浪费严重。三是基础设施建设成本高，公共服务水平低。医院、学校、超市等基础设施，因村庄过于分散而低水平重复建设，国家的扶持资金分散到各村，就像撒胡椒面，收效甚微。

何谓“两难”？ 一是村级管理水平低，带领群众增收致富难。许多村选不出党支部书记，有的村就是“矬子里拔将军”。 二是民主管理难。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾难以割除。

为破解“三高两难”，德州市实施“五不变一不降低”的政策，即合村后，原建制村的土地承包关系不变，各类承包、租赁合同及合理优惠政策不变，村级资产、债权债务不变，自然村村名不变，村民的福利待遇不变，原退休干部的生活补贴标准不降低。由此形成了合村并居试验田上的“德州模式”。

应该说，德州市在三农问题上所面临的“三高两难”，在中国具有普遍性。我老家就在湖北农村，对于“三高两难”，尤其感同身受。如果“德州模式”中所提到的“五不变一不降低”能够逐一认真落实，是很不错的。

但问题就在于，在实际操作中，合村并居很容易变形走样，异化成寻租的权力之手对农民利益的伤害甚至是掠夺。近期，部分地方实施的“合村并居”之所以引起批评，原因也在此。

合村并居的核心问题，是如何处理农村居民的土地，由此形成的土地流转，是否给农民支付了足够的对价或补偿。实际上，这个问题在不少地方一直没有妥善解决。于是，“强拆农民房——驱赶农民上楼——政府将低价得到的土地以高价出售——农民抗议、维权”的桥段，一遍遍地轮回。发展到这个地步，合村并居的初衷完全变质了，合村并居异化成了掠夺农民利益的马甲。

目前，中国在合村并居的问题上，主要靠各地政府出政策，便宜行事。这种方法固然有因地制宜、激发地方政府发展当地经济能动性的一面，但也容易导致地方政府滥用权力，在中国各地法治水平总体上不高、分散的农民与地方政府谈判时处在弱势地位的情形下，引发不公平问题，因而弊大于利。屡屡曝光的合村并居乱象就证明了这一点。

合村并居不是小事，而是关乎国计民生的大事。建议在全国人大层面商议此事，出台专门法规，将合村并居纳入统一的中国法治轨道，为建设美丽乡村、集约经济、和谐中国保驾护航。

文章来源：《法制与经济》 网址: http://www.fzyjjzz.cn/zonghexinwen/2020/0629/347.html