准确把握政府法制概念的内涵

□ 李文泉

政府法制作为法学领域一个崭新的概念，准确把握其内涵，对于在政府法制理论研究和实践活动中克服认识误区，端正认识路径，无疑是具有重要意义的。

政府法制是一个内涵比较丰富的概念。望文思义，政府法制是关于政府法律运行的体制、制度和机制。准确的说，政府法制就是关于政府的组织结构、职权、职责、职能、地位、作用、活动范围及其运行程序的法律制度的总和。为了加深对政府法制内涵的理解，我们可以从以下不同的角度加以分析和考察。

首先，从政府所管理的国家公共事务、社会公共事务和政府机关内部事务的内容来看，政府法制是宪法、法律规定的政府职权的制度化、法律化。它包括了政府如何去管理国家和社会公共事务的法制(通常称为外部行政管理法制)，又包括如何管理好政府自身内部事务的法制(通常称为内部行政管理法制)。这两个方面，在内容上，是不可或缺、不可替代的;在两者之间的关系上，是统一的，相辅相成的。为了能够把国家的政治、经济、文化等各类事务和社会公共事务管理好，就必须首先把政府自身管理好;而管理好自身，最终还是为了把国家和社会公共事务管理好。因此，依法行政强调依法治权、依法治官、依法自律。需要特别说明的是，政府在行使对内对外的行政管理权时，都要遵守行政权力行使的法律规则，确立守法政府的理念和行为。只有这样，政府法制才能构成现代法治政府的核心要素。

其次，从政府运用法律的手段和形式上看，政府法制包括立法、执法、监督以及提高公民法律意识等若干重要方面。从总体上看，政府作为权力机关的执行机关，是执行宪法和法律的行政机关，主要是执行职能。但为了更好地执行，宪法和法律赋予了政府立法权，不仅规定了国务院作为国家立法机关的法律地位，而且规定了国务院部门、地方省级政府和较大市政府的立法权限。在全面履行行政执法职能的同时，政府还要依法裁决法定的民事争议，还要在行政程序内解决行政争议，在司法程序内参与解决行政争议，在社会调解程序内解决各类法定争议。在我国法制建设呈政府推进型的条件下，政府还应该努力提高公民的法律意识(包括守法意识和维权意识)。为了确保政府法制的有效落实，政府法制不仅构建了接受外部监督的保障机制，还构建了自身的内部监督保障机制，即政府法制监督，它是以层级监督为基本特点的内部监督机制，并与外部监督相衔接。政府所运用的上述法律手段，既是各自独立的，又是相辅相成的，还是互联互动的一个完整链条上的环节，缺少其中任何一个环节，政府法制都是不完整的。

再次，从法律关系上看，政府法制主要是指行政法律关系，是政府在管理国家事务时形成的，包括政治、经济、文化等内容的各种行政法律关系。因此，我们有时简单地把政府法制与行政法制等同起来，其实这种认识是不准确的。政府法制中确实是以行政关系为基础的，但是政府法制中又确实有许多法律关系虽然与行政法律关系有联系，但其属性并不是行政法律关系。实际上政府法制比行政法制的内涵要宽泛得多。大家知道，政府依法处理一些民事争议、依法对某些民事关系作出规定，不仅符合我国现行法律规定，而且也符合国际惯例。不仅如此，政府为了维护一定的社会秩序，政府法制从单纯的行政，向着同时包含民事法律关系(调解)、刑事法律关系(刑事和解、社会矫正等)、非诉法律关系(信访、仲裁)、诉讼法律关系(诉前和解、调解)等多种法律关系综合化发展，这不只是我国的特例，也是一种世界性的趋势。

综上所述，政府法制实际上是一个综合性概念。凡是政府根据宪法和法律规定应该管理的事情，凡是政府依法应该规范和处理的法律关系，凡是政府依法可以和应该运用的法律手段，都属于政府法制概念的内涵。